第三方治理前行障礙幾何？

從廣東的情況看，第三方治理得進(jìn)展并不如預期。”廣東省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)李苑彬日前表示，專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的治理模式目前在當地開(kāi)展的領(lǐng)域、行業(yè)也都比較有限。

廣東面臨的情況并非個(gè)案。記者了解到，早在國務(wù)院發(fā)文推進(jìn)第三方治理之前，各地就已經(jīng)陸續在一些行業(yè)開(kāi)展實(shí)踐。但當時(shí)面臨的業(yè)主積極性不高、市場(chǎng)封閉等問(wèn)題，現在仍然存在；同時(shí)運營(yíng)企業(yè)在權責邊界、稅收等方面還有不少訴求或爭議，大家普遍期待有關(guān)管理部門(mén)能夠根據各地實(shí)踐，自上而下予以解決。

主要用戶(hù)還是地方政府？

目前，第三方治理在市政領(lǐng)域進(jìn)展順利。不過(guò)在工業(yè)領(lǐng)域，第三方治理的“地盤(pán)”比較有限，主要集中在在線(xiàn)監測系統和電鍍、漂染等專(zhuān)業(yè)園區集中治理領(lǐng)域。

李苑彬說(shuō)，盡管第三方治理的環(huán)境、經(jīng)濟和社會(huì )效益已為各界認同，但實(shí)際工作進(jìn)展并不快。“從環(huán)保企業(yè)角度來(lái)看，廣東省目前有各類(lèi)環(huán)保企業(yè)3000余家，開(kāi)展第三方治理業(yè)務(wù)的不過(guò)兩百家左右，專(zhuān)業(yè)從事第三方治理的則更少；相關(guān)產(chǎn)值比較低，占比普遍小于企業(yè)的20%，同時(shí)，每個(gè)企業(yè)運營(yíng)的第三方治理項目數量也比較少。”

就在不久前，廣東省政府發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出，到2017年，在當地環(huán)境公用設施、工業(yè)污染治理等重點(diǎn)領(lǐng)域，第三方治理要取得顯著(zhù)進(jìn)展。而從目前的實(shí)踐來(lái)看，市政領(lǐng)域進(jìn)展順利。“接近九成是由市場(chǎng)主體采取BOT或TOT的模式運營(yíng)。”李苑彬說(shuō)。

不過(guò)在工業(yè)領(lǐng)域，第三方治理的“地盤(pán)”則比較有限，主要集中在在線(xiàn)監測系統和電鍍、漂染等專(zhuān)業(yè)園區集中治理領(lǐng)域。“前者是因為政策有要求，后者則是園區政府行為。其他行業(yè)企業(yè)個(gè)體采取專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化運營(yíng)的非常少。從數量上看，廣東當地有幾萬(wàn)家重點(diǎn)工業(yè)排染企業(yè)，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)化治理的也不過(guò)千家，比例確實(shí)不高。”李苑彬表示。

是什么在影響市場(chǎng)的開(kāi)拓？

排污企業(yè)積極性不高；具備綜合實(shí)力的運營(yíng)企業(yè)也并不多。有專(zhuān)家認為，環(huán)境治理的專(zhuān)業(yè)化分工和環(huán)境監管的落地是促進(jìn)第三方治理的根本動(dòng)力

“對于工業(yè)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，最困難的就是權責邊界的劃分問(wèn)題。采用第三方治理模式并不能免除排污工業(yè)企業(yè)相關(guān)的刑事法律責任，所以，很多大的工業(yè)企業(yè)市場(chǎng)化積極性不高，更愿意自己治理。”李苑彬在調研中了解到。

對此，E20研究院執行院長(cháng)薛濤此前在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)曾指出，他并不認同“如果治污責任不能通過(guò)第三方治理來(lái)轉移，工業(yè)企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力外包污染治理服務(wù)”的說(shuō)法。他表示，第三方治理的動(dòng)力應來(lái)自專(zhuān)業(yè)化分工的內在需求，其根本動(dòng)力是來(lái)自環(huán)保監管的落地。

業(yè)內人士表示，從國外的實(shí)踐看，嚴格的排放標準和環(huán)境監管、廣泛的公眾參與以及完善的環(huán)境公益訴訟機制和社會(huì )化的環(huán)境監測機制，是促使排放主體向外尋求專(zhuān)業(yè)高效治理的最大動(dòng)力。

而在國內的實(shí)踐中，環(huán)境要求的提升確實(shí)也在開(kāi)啟著(zhù)專(zhuān)業(yè)化治理的空間。近一兩年來(lái)，VOCs治理、超低排放改造等新的環(huán)保業(yè)務(wù)，正在給專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化治理帶來(lái)更大空間，一些技術(shù)較強的環(huán)保公司也因此獲得了更多的市場(chǎng)機會(huì )。

李苑彬所在的廣東，環(huán)保部門(mén)早已對當地重點(diǎn)污染源開(kāi)展環(huán)境保護信用評價(jià)，根據評價(jià)結果對企業(yè)進(jìn)行差別化環(huán)境監管。獲得“紅、黃牌”的企業(yè)，其信貸、上市都會(huì )受影響。“那么，能否試點(diǎn)對這些企業(yè)的治理設施，強制進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化托管？當然這項措施要建立在公平、公正、公開(kāi)的基礎上。”

而李苑彬的另一觀(guān)點(diǎn)則相當犀利：第三方治理跑不快的原因也不只是在業(yè)主方，運營(yíng)企業(yè)方面也有原因。很多大型綜合性污染治理項目對運營(yíng)企業(yè)提出了非常高且綜合性強的要求，既要有技術(shù)，還要具備管理和融資能力。

“說(shuō)實(shí)話(huà)，具備這種綜合實(shí)力的企業(yè)并不多。大國企融資能力強，但技術(shù)和管理上并不都出色；而一些具備技術(shù)實(shí)力和深耕細分行業(yè)的，則是融資能力不強。”對此，他直言不諱。

而在一些城市治理的細分領(lǐng)域，問(wèn)題突出、需求大，但也遲遲不能拓展第三方治理市場(chǎng)。從事餐廚油煙凈化的武漢創(chuàng )新環(huán)保工程有限公司總經(jīng)理傅斌說(shuō)，在這個(gè)領(lǐng)域目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的第三方運營(yíng)公司。

他分析有兩方面原因，一是為了節省成本，多數用戶(hù)基本上是自己進(jìn)行維護保養。由此出現了保養不及時(shí)、不到位，或者基本無(wú)后期的維護保養等多種問(wèn)題。二是油煙凈化設施具有點(diǎn)多面廣的特性，大的第三方運營(yíng)企業(yè)涉足的積極性不高，私人和小企業(yè)缺乏規范性，有意愿委托第三方運營(yíng)的企業(yè)難以找到合適的運營(yíng)公司。

按合同辦事，沒(méi)那么簡(jiǎn)單

最糾結的地方還是在環(huán)保責任和安全責任權責的邊界上；有些地方政府的商業(yè)信用問(wèn)題則很?chē)谰?/p>

在被問(wèn)及在第三方治理實(shí)踐中感覺(jué)最糾結的地方時(shí)，上海申欣環(huán)保實(shí)業(yè)有限公司總經(jīng)理徐建剛的回答代表了同行心聲：最糾結的地方還是在環(huán)保責任和安全責任權責的邊界上，供需雙方之間如何來(lái)劃分和界定，這既涉及雙方的責任，也涉及雙方的商業(yè)效益，更關(guān)系企業(yè)信譽(yù)。

治理企業(yè)和業(yè)主事前制定了盡可能詳盡的合同，一旦出現問(wèn)題，就嚴格按照合同追究責任。這是商業(yè)界的規則。但在污染治理領(lǐng)域，情況卻沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。

中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )前副會(huì )長(cháng)韓偉說(shuō)，比如污水處理項目就很典型。他們在調研中發(fā)現，盡管事前在合同中對水質(zhì)水量進(jìn)行了明確細致的要求，但實(shí)際上水質(zhì)變化很大，有的業(yè)主方甚至水質(zhì)、水量都改變了也不通知乙方。污水集中處理設施的情況就更為復雜。某地生活污水處理廠(chǎng)被發(fā)現有好幾天排放超標，結果一排查，某垃圾處理廠(chǎng)為了省錢(qián)，竟然把滲濾液直排管網(wǎng)，給工藝造成極大負荷和沖擊。“對于這種情況，環(huán)保部門(mén)處罰不處罰都為難。”

有的則是對合同約定的排放標準有疑慮。比如山東某工業(yè)園區污水處理廠(chǎng)，實(shí)施的排放標準是套用城鎮生活污水處理廠(chǎng)排放一級A標準。“運行方感覺(jué)比較委屈。工業(yè)廢水要達到一級A，在現有工藝和付費情況下，很難長(cháng)時(shí)間穩定達標。”

令運營(yíng)企業(yè)頭痛的還不止這些，運營(yíng)處理費不到位是最痛苦的。“業(yè)主是企業(yè)時(shí)，問(wèn)題還不大，但有些地方政府的商業(yè)信用問(wèn)題則很?chē)谰�。”韓偉說(shuō)。

對于付費問(wèn)題，環(huán)保企業(yè)老總們總有道不盡的苦水：拖、欠幾年是常有的事情。而如果還想在當地經(jīng)營(yíng)下去，就別想依據合同去訴諸法律。“環(huán)保企業(yè)根本不具備相應的博弈能力。”

而自“78號文”（《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財稅【2015】78號））發(fā)布以來(lái)，稅收負擔又成了環(huán)保企業(yè)的“心病”。“特別是對在市政和園區領(lǐng)域承擔第三方治理的企業(yè)來(lái)說(shuō)，是筆增加不小的成本。”李苑彬表示，很多以前談的BOT項目，價(jià)格和調價(jià)公式已經(jīng)確定。但從此前的免增值稅到現在“先征后返”，稅收和財務(wù)成本都顯著(zhù)增加，但卻不能都在價(jià)格調整中予以消化。

新領(lǐng)域為專(zhuān)業(yè)化治理提供更多機遇

超低排放、工業(yè)鍋爐、VOCs等新興治理領(lǐng)域對工藝技術(shù)需求高

“現在專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化運營(yíng)更多還是在集中的生活污水處理設施或是企業(yè)的工業(yè)廢水領(lǐng)域，其實(shí)還有一個(gè)相當大的領(lǐng)域有待開(kāi)啟。”中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )前副會(huì )長(cháng)韓偉表示，目前電廠(chǎng)的污染治理設施絕大多數還是自己運營(yíng)，將其當作是內部一個(gè)生產(chǎn)車(chē)間。在火電行業(yè)，推進(jìn)第三方治理的阻力不小。

徐建剛說(shuō)，就燃煤電廠(chǎng)大氣治理而言，根據中電聯(lián)火電廠(chǎng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)登記結果，截止2015年底，火電廠(chǎng)污染物第三方治理煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)的機組容量為1.067億千瓦、委托運營(yíng)2755萬(wàn)千瓦；煙氣脫硝特許經(jīng)營(yíng)的機組容量為4400萬(wàn)千瓦、委托運營(yíng)680萬(wàn)千瓦。“目前主要障礙是火電廠(chǎng)污染物第三方治理市場(chǎng)的開(kāi)放性不夠，大部分傾向于集團內部合作。”

“但專(zhuān)業(yè)化的污染治理是未來(lái)發(fā)展方向。特別是超低排放成為行業(yè)整體的發(fā)展目標后，對治理技術(shù)、設備、運行管理的專(zhuān)業(yè)性要求都比以往顯著(zhù)提高。”韓偉說(shuō)，應該交由專(zhuān)業(yè)企業(yè)來(lái)運行維護，有利于在不同項目間進(jìn)行人員、經(jīng)驗共享，整體提升治理水平。”

除了火電行業(yè)，VOCs、工業(yè)鍋爐等治理新熱點(diǎn)也為專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化運行提供更多商機。

廣東目前在其地方性的《關(guān)于加快推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》中，提出重點(diǎn)推進(jìn)電廠(chǎng)超低排放或近零排放的第三方治理服務(wù)；推進(jìn)中小工業(yè)企業(yè)采用鍋爐生產(chǎn)、污染治理及設施運營(yíng)一體化模式，實(shí)現生產(chǎn)及污染治理的專(zhuān)業(yè)化、規模化。推動(dòng)石油化工、包裝印刷行業(yè)揮發(fā)性有機物污染第三方治理示范項目建設。

記者了解到，與傳統的污染物治理領(lǐng)域相比，超低排放、工業(yè)鍋爐、VOCs等新興治理領(lǐng)域，在工藝技術(shù)、運行管理、商業(yè)模式等方面都有更高、更復雜的要求，對專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的需求正在被不斷落實(shí)的環(huán)境監管所激發(fā)。近一兩年來(lái)，福建龍凈、清新環(huán)境、河北先河等技術(shù)型企業(yè)在細分領(lǐng)域的優(yōu)勢不斷顯現，此前較為“封閉”的大氣治理市場(chǎng)正在打開(kāi)更多空間。